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行政案件的起诉时效

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2018-9-11     浏览次数:    


1.一般起诉期限从三个月延长到六个月

行政诉讼法第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。在司法实践中,需要注意以下两个问题:(1)知道或者应当知道。“知道或者应当知道”的提法借鉴了民法通则第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”和《若干解释》有关条文的表述,更为科学和严谨。一般情况下,“知道作出行政行为之日”就是“应当知道作出行政行为之日”。例如行政处罚决定书作出并送达相对人后,实际收到行政处罚决定之日即为知道作出行政行为,同时也是应当知道作出行政行为之日。“知道”本身是一个主观性的判断,必须自身明了才能称为“知道”。相对人可能否认自己知道,比如,当事人可以主张自己没有收到行政处罚决定书。在这种情况下,必须要客观地确定相对人知道的时间。这个时间就是“应当知道作出行政行为之日”。如果行政机关提出证据证明相对人已经签收或者采取邮寄送达、公告送达等方式,相应的时日(寄达时间、公告时间)即为“应当知道作出行政行为之日”。相比“知道”,“知道或者应当知道”是一个相对客观的标准。相对人自认“知道”的,可以认定为“知道”;相对人不承认“知道”但是有证据证明其“知道”的,也可以认定为“应当知道”。(2)作出行政行为。行政机关“作出行政行为”的内容包括:①作出行政行为本身;②作出行政行为的事实根据和法律依据;③针对行政行为的诉权和起诉期限。这三项内容缺一不可,是“作出行政行为”的全部涵义。一般情况下,行政机关“作出行政行为”采取的是格式文书,这三项内容是完整体现的,不存在计算问题。但是,有的行政法律文书只有前两项,缺乏第三项,应当自相对人知道起诉期限之日开始起算。这是因为,根据行政诉讼法规定,行政机关的行为是否属于受案范围,是一个专业性很强的问题,相对人可能不知道该行为是否可诉,行政机关有义务告知相对人诉权和起诉期限。

2.最长起诉期限

行政诉讼法第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。在理解本款内容时,需要注意以下几个内容:

第一,二十年最长起诉期限。对于涉及不动产的行政案件,之所以规定二十年的最长起诉期限,是因为:不动产涉及的财产价值巨大,应当在起诉期限上给予特殊的保护;不动产涉及的行政行为主要是行政登记,行政机关的不动产登记行为不一定在作出之时及时告知所有的利害关系人;不动产涉及的利害关系人往往人数众多,涉及历史因素较多,需要考察不动产的转移、继承、申请登记等一系列情况。因此,本法借鉴了民法通则中二十年最长诉讼时效的规定。当然,在修法过程中,也有人反对将因不动产提起诉讼的起诉期限限定为二十年,理由是,不动产是公民的重要财产,二十年的最长起诉期限是对其诉权的限制,可能会造成公民的重大财产损失,建议删去相关规定。这一意见没有被接受。

第二,本款内容不是前一款“法律另有规定的除外”的情形。在讨论过程中,有人提出本款内容是否属于本条第一款“法律另有规定的除外”的情形。我们认为,“法律另有规定的除外”是相对于“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”而言的,如果法律规定应当在“三个月”内提起诉讼,应当按照三个月的起诉期限提起行政诉讼。而本款是最长起诉期限的规定,与前一款内容是并列关系。

第三,不能将五年和二十年的期限理解为可以受理的期限。有人提出,“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定可以反向理解为,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起未超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起未超过五年提起诉讼的,人民法院予以受理。这种理解是错误的。之所以规定最长的起诉期限,是因为行政机关不制作文书、不送达文书或者其他原因,导致行政相对人根本无法知道行政机关作出行政行为或者行政行为内容。

第四,最长起诉期限的起算点是绝对客观标准。本款规定的最长起诉期限的起算点与本条第一款规定的起算点不同。第一款规定的起算点是“知道或者应当知道作出行政行为之日”,这个起算点取决于相对人“知道或者应当知道”的日期,虽然具有一定的主观性(“知道”),但这个起算点标准也可以视作相对客观的标准(“应当知道”)。而本款规定的起算点是“从行政行为作出之日起”,对于行政行为作出的时间而言,这是一个绝对客观的标准,并不以相对人“知道或者应当知道”作为标准。

第五,最长起诉期限是不变期间。有一种观点认为,这个期限是一个相对的期限。例如,相对人在涉及不动产的行政行为作出后的第十九年第十二个月底时,才知道行政行为内容、诉权和起诉期限的,根据本法第四十六条第一款的规定,可以在知道行政行为内容、诉权和起诉期限后的六个月,即第二十年的前六个月内提起诉讼。这种观点将二十年作为一个相对固定的期限,并通过本条第一款的规定延长计算,使得起诉期限超过了二十年,实际上导致本款最长起诉期限的规定失去意义。此外,在司法实践中,还有观点认为,《若干解释》第四十四条第(六)项规定,起诉超过法定期限且无正当理由的,应当裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉,因此,只要“有正当理由”就可以超过法定的起诉期限,包括本条规定的最长起诉期限。我们认为,这种观点是错误的。最长起诉期限的设置目的就在于确定保障起诉利益的最终期限。这一期限分为“其他案件”和“因不动产”两种情形,并以行政行为作出之日为起算点经历五年或者二十年。这一期限是不变期限,不因任何“正当理由”予以延长。那么,《若干解释》第四十四条规定的“法定期限”是指哪一种起诉期限呢?我们认为,这里的法定期限是可以因正当理由延长的期限,也就是说,除了本法规定的最长起诉期限外的期限,即主要是“六个月”的起诉期限(法律另有规定的除外)。


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